反洗钱监管“风险为本”的域外经验

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“风险为本”正在成为反洗钱监管的重要标准。在央行最新公布的《中华人民共和国反洗钱法(修订草案公开征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)中，“风险为本”贯穿全文。

具体来看，一是增加国务院反洗钱行政主管部门开展或者会同有关部门开展国家、行业、义务机构洗钱风险评估，根据风险状况合理配置监管资源,采取适当的风险防控措施。二是强调对义务机构“风险为本”的反洗钱要求，要求金融机构基于风险状况采取风险管理措施，基于风险开展客户尽职调查并采取相应措施。

在北京大学法学院教授王新看来，“风险为本”就是要进行有效的资源配置，让反洗钱的资源“好钢用在刀刃上”。他表示，风险为本的原则允许各国在金融行动特别工作组(FATF)要求的框架下，采取更加灵活的措施，以有效地分配资源、实施与风险相适应的预防措施，最大限度地提高有效性。

北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院教授、博士生导师，二十国集团反腐败追逃追赃研究中心研究员贾济东则在接受《金融时报》记者采访时解释道：“‘风险为本’要求对义务机构开展的业务有完整和深入的了解，对义务机构面临的内外部洗钱威胁有全面的认识，对义务机构潜在的风险种类及程度能够运用合理、可行的方法进行评估，并将评估结论作为监管资源分配中优先考量的依据。”他强调，这一监管理念强调“预防性措施”，即在降低洗钱或恐怖融资风险之前要先识别、评估洗钱或恐怖融资的风险。

实际上，近十年来，国际反洗钱标准已经由“规则为本”过渡到“风险为本”，反洗钱工作不再是仅仅要求简单适用具体规则，而是强调监管机关和义务机构都应当了解洗钱风险并根据洗钱风险状况配置资源和采取措施。我国也按照“风险为本”的要求在反洗钱监管中进行了初步尝试，但还需要在法律层面加以规定。

他山之石，可以攻玉。自2012年起，FATF围绕“风险为本”反洗钱监管制度先后颁布50余份指导文本报告，明确监管体系基本内容主要包括：监管体系指导、互评估指导及报告、洗钱类型与趋势、国际贪污、金融机构五个部分。《金融时报》记者请业内专家梳理、介绍了“风险为本”的域外制度设计。

德国联邦金融监管局在风险管理上主要遵循以下工作流程。首先，监管当局会从两个维度评估金融机构的风险，一个维度是评估金融机构潜在的洗钱或恐怖融资风险，主要基于地域、业务范围、产品结构、客户结构和分布状况五个基本风险标准进行评估。其中，客户结构的评估在整体评估中权重最大。另一个维度是评估金融机构实施反洗钱或反恐怖融资预防措施的有效性，包括反洗钱的履职情况、IT监测、了解客户等措施，必要时还需考虑集团合规性。其次，根据评估结果将金融机构风险划分为高、中、低三类风险等级，对高风险机构实施强度更大的现场检查，对低风险机构则只采取非现场检查。如对高风险金融机构，可以定期开展专项检查;而对于低风险的金融机构，则可以每两年开展一次评估。德国央行在其监管建议中指出，对于涉及可疑交易的客户，银行反洗钱合规官应在与高级管理层协商后决定是否终止特定业务关系，若洗钱风险进一步上升，则必须终止业务关系或者相关交易。

日本金融厅2018年发布的《洗钱和恐怖融资风险管理指引》规定，金融机构应根据客户及其交易的风险实施相匹配的风险管控措施，并通过发布“先进举措事例”的方式，要求金融机构控制风险，在一些事例中还提到了“实施设置禁止转账”“关闭账户”等风险控制措施。

英国公共部门和私营部门共同组成的反洗钱联合指导小组在其《预防洗钱和反恐怖融资金融业指引》中，对《2017年反洗钱条例》规定的限制性风险控制措施进行了细化，规定如果金融机构无法对客户采用客户尽职调查措施，则该金融机构：(1)不得通过银行账户与客户或代表客户的人进行交易;(2)除通过银行账户外，不得与客户建立业务关系或进行交易;(3)必须终止与客户的任何现有业务关系;(4)必须根据《犯罪收益法》和《恐怖主义法》规定的义务，考虑是否向国家犯罪情报局经济犯罪部报告。同时，还提出如果金融机构有合理理由证明或怀疑客户存在洗钱或恐怖融资的情形，必须向主管部门报告并冻结相关资金，直到获得主管部门同意后方可返还客户。

根据英国贸易融资反洗钱监管要求，银行必须建立识别和控制措施，以识别、评估、监测和管理洗钱风险，银行必须定期审查其金融犯罪风险评估。如果交易的性质表现出高于客户进行的正常业务的风险特征，则买方属于高风险类别，银行应考虑承担额外的尽职调查以符合其风险政策。

美国财政部2015年颁布的手册，对银行业、各类金融服务机构、特定非金融机构等进行风险分类评估，对脆弱性领域作了客观的分析说明。

新加坡金融管理局主要从两方面对金融机构开展评估：一是评估单个金融机构可能对新加坡金融体系、整体经济和声誉产生的潜在影响。二是评估金融机构业务活动的固有风险，包括洗钱或恐怖融资及扩散融资风险以及管理和控制风险的能力。根据评估，新加坡金融管理局将金融机构划分为不同监管重要性的四个类别，并采取有区别的监管措施，如采取严格程度不同的监管措施，包括分配不同的监管资源，开展频繁程度不同的检查，由更高层级的监管机构对其加强监管、开展风险评估等。

“总体来看，上述政策主要是着力于两个方面，一是对不同金融机构进行风险评估，并针对不同结果采取不同的监管措施;二是出台相关配套制度文件，推动建立和完善风险评估机制，为风险管理提供制度保障。”贾济东总结道。

文章来源：中国金融新闻网

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